La nascita del debito pubblico


Il sogno europeo visto dal Sud 

Il golpe
In Italia c’è stato un golpe.
“Ah, sì” dirai, caro lettore, “quella roba di quel Borghese, come si chiamava, o di quel colonnello dei carabinieri, il tintinnare di sciabole… Ma perché ce ne stai parlando oggi? Non abbiamo altri problemi?”
Ma no, scusa, lettore, non mi hai capito. Io non sto parlando di quelle vicende più o meno folkloristiche, di quella roba che succedeva in Italia quando eravamo ancora in bilico fra secondo e terzo mondo: colonnelli, generali… Roba da film trash: Il colonnello Buttiglione. No, no, io ti sto parlando di roba seria, di roba che ha funzionato, che ha creato in seno al nostro Paese un quarto potere, completamente sovraordinato a quelli legislativo ed esecutivo, e sostanzialmente indipendente anche da quello giudiziario.
Insomma, un vero golpe.

Anzi, preferisco chiamarlo: congiura. Usiamo una parola italiana, per due motivi: il primo è che, come sai, caro lettore, abbiamo un problema di bilancia dei pagamenti, quindi è meglio ridurre le importazioni, anche di parole; il secondo è che questo è il termine esatto usato dal protagonista della vicenda, nel rivendicarne il merito.
“Ah! Perché, è reo confesso?”
Certo!

Di congiura parla lui, di creazione di un quarto potere nello Stato parla lui, del fatto che questo potere, che è in grado di intralciare e condizionare l’operato degli altri, sia privo di quei “contrappesi e controlli” che in una democrazia informano l’opera dei vari corpi dello Stato parla lui, del fatto che questo potere abbia contribuito a creare un enorme problema economico al nostro Paese, l’esplosione del debito pubblico, parla lui…
“Ma dove?” dirai, sempre tu, caro lettore. “Forse in un libro di memorie, o magari in un’intervista rilasciata da qualche lontano Paese…”
No, lettore, cosa hai capito?! Io ti sto parlando di roba seria, di un golpe che ha funzionato. E quindi la confessione la si può consegnare tranquillamente alle colonne del «Sole24Ore». Non ci credi? Eh, amico caro, ma tu allora non lo sai che l’Italia è un Paese dove la realtà supera la fantasia (Flaiano).

Senti cosa racconta…
“Con l’asta dei Bot del luglio 1981 iniziava un nuovo regime di politica monetaria. Si inaugurava, infatti, il cosiddetto ‘divorzio’ fra Tesoro e Banca d’Italia: una ‘separazione dei beni’, che esimeva la seconda dal garantire in asta il collocamento integrale dei titoli offerti dal primo”. Questa “congiura aperta tra il ministro e il governatore” introduceva “la separatezza fra i poteri esecutivo, legislativo e monetario”, con una decisione presa al di fuori di qualsiasi dialettica o controllo democratico, ma (sembra) nel rispetto della legge, perché “i miei consulenti legali mi diedero un parere favorevole sulla mia esclusiva competenza, come ministro del Tesoro, di ridefinire i termini delle disposizioni date alla Banca d’Italia circa le modalità dei suoi interventi”. Inutile ricordare che in Francia una simile decisione era stata presa per legge dello Stato, e che altri ordinamenti europei l’hanno adottata a seguito della ratifica del Trattato di Maastricht, passando quindi sempre, sia pure in forma mediata, per il controllo del potere legislativo.

Non stupisce quindi che, come racconta il reo confesso “il divorzio non ebbe allora il consenso politico, né lo avrebbe avuto negli anni seguenti”, né da parte di colleghi di governo “ossessionati dall’ideologia della crescita” (eh già, che brutta cosa la crescita), né da parte del partito socialista che “si era astenuto quando il parlamento votò nel 1978 sull’adesione all’accordo di cambio” [dello Sme, ndr] Per non parlare del fatto che il partito comunista aveva votato contro, con una bellissima, lucidissima, appassionata ma equilibratissima dichiarazione di voto di Giorgio Napolitano. Ma questa cosa che nessuno avrebbe voluto, se democraticamente gli fosse stato consentito di esprimersi, “divenne, prima che la coalizione degli interessi contrari potesse organizzarsi, un fatto della vita che sarebbe stato troppo costoso – soprattutto sul mercato dei cambi – abolire per tornare alle più confortevoli abitudini del passato”.

Vedete? C’è già tutta la filosofia politica dell’euro: il moralismo (perché raggiungere un obiettivo insulso come la crescita, e per di più in modo comodo, cioè adottando un tasso di cambio allineato con i fondamentali: solo soffrendo si merita il risultato), e il paternalismo (le élite fanno “la cosa giusta”, mettendo il popolo in una situazione nella quale i costi previsti del tornare indietro si dice superino i costi effettivi dell’andare avanti). È, ancora una volta, anzi, forse per la prima volta in Italia, l’applicazione di un nuovo metodo di governo, quello che consiste nel creare una frattura, una discontinuità, uno shock, appunto, con una decisione tecnica, sottratta al controllo democratico, tale da condizionare le scelte politiche di un Paese in un senso preordinato. Del resto, questa è anche l’intuizione di Frenkel: nei Paesi periferici il ciclo minskyano inizia sempre da uno shock esogeno, da un cambiamento strutturale nella politica economica.

L’euro, in effetti, comincia da qui. Perché?

Perché questa decisione “era un’inevitabile conseguenza” dell’adesione allo Sme. Ce lo chiedeva l’Europa, insomma. Non apertamente, ma implicitamente. Come mai? Be’, lettore, a questo punto ormai dovresti saperlo. In un sistema di cambi fissi, se un Paese ha, per qualsiasi motivo, una tendenza al deficit estero, deve difendere il cambio, e può farlo in due modi: o “sparando” le sue riserve valutarie (cioè usandole per acquistare la propria valuta, difendendone il corso), o alzando il tasso d’interesse, perché questo invoglia gli investitori esteri a domandare valuta nazionale per comprare i titoli nazionali che offrono un buon rendimento.

Prima del divorzio, gli interventi della Banca centrale alle aste dei titoli servivano a mantenere il tasso d’interesse a un livello stabilito, compatibile con l’esigenza del Tesoro di finanziarsi relativamente a buon mercato: semplicemente, se il mercato non voleva i titoli al tasso stabilito dal Tesoro, la Banca d’Italia li acquistava, immettendo così moneta fresca nel sistema. Il Tesoro, certo, le pagava interessi, ma la Banca d’Italia poi glieli restituiva, e quindi per il Tesoro questo era debito a costo zero, equivalente al finanziamento di una parte del fabbisogno con moneta, la cosiddetta “base monetaria creata dal canale del Tesoro”.

Ma questo era quello che succedeva prima. Per difendere il cambio era necessario spezzare questo meccanismo, e lasciare che fossero gli amici mercati a decidere a quali condizioni il governo della Repubblica Italiana, sovrana, democratica e fondata sul lavoro, dovesse finanziarsi. In caso contrario, altrimenti, il cambio fisso e la progressiva liberalizzazione dei movimenti di capitali avrebbero determinato fughe di capitali dal Paese. Va da sé che i tassi schizzarono verso l’alto.
Ormai lo sai, lettore, il ciclo di Frenkel te l’ho spiegato: questa strategia è di corto respiro. Difendere il cambio favorendo, tramite alti tassi d’interesse, l’afflusso di capitali, cioè l’indebitamento estero, rende fragile il Paese e alla fine lo manda in pezzi. Di questo il congiurato non parla, forse perché nel 1991, quando la confessione venne rilasciata, non si era ancora raggiunta la consapevolezza che oggi abbiamo dei rischi dell’indebitamento estero (Manasse e Roubini, 2005). La prima crisi sarebbe arrivata solo l’anno successivo, nel 1992, e chissà se un anno dopo il tono del congiurato sarebbe stato così autocompiaciuto.
Ma al congiurato un’altra cosa era perfettamente chiara, la stessa che non è chiara ai luogocomunisti secondo i quali il debito pubblico italiano è frutto della corruzione. Sentite cosa dice:

I tassi d’interesse positivi in termini reali si tradussero rapidamente in un nuovo grave problema per la politica economica, aumentando il fabbisogno del Tesoro e l’escalation della crescita del debito rispetto al prodotto nazionale. Da quel momento la vita dei ministri del Tesoro si era fatta più difficile… Bisognava continuare a stringere le spese di competenza.

Cioè, amico lettore, le altre spese: quelle per erogare i servizi pubblici (istruzione, sanità, sicurezza, difesa). Bisognava “stringerle” perché “il giudizio del mercato” lasciava che si allargasse un’altra voce di spesa, quella per interessi. Ma il giudizio del mercato non era disinteressato, perché quei soldi, quelli che lo Stato spendeva per interessi, se li metteva in tasca lui, il “mercato”, cioè le grosse istituzioni finanziarie che detengono la maggior parte del debito pubblico.
Il divorzio quindi non sottraeva solo la politica monetaria al controllo del potere esecutivo: gli sottraeva anche quella fiscale, alla quale ora era consentito di agire solo in senso restrittivo, per lasciar spazio a un colossale trasferimento di reddito a beneficio dei detentori dei titoli del debito, che erano e sono in larga maggioranza istituzioni monetarie e finanziarie.

Le buone intenzioni…
L’uomo politico autore di questa confessione un po’ inquietante è l’ex ministro del Tesoro Beniamino Andreatta (1928-2007).
Il quale, mi affretto ad aggiungere, aveva, dal suo punto di vista e nelle circostanze storiche nelle quali si trovava a operare, delle ottime motivazioni. L’Italia, ricorda sempre lui, si trovava nell’urgenza della crisi determinata dal secondo shock petrolifero, che aveva determinato una fiammata d’inflazione, difficile da gestire, secondo il ministro, a causa del “demenziale rafforzamento della scala mobile, prodotto dell’accordo fra Confindustria e sindacati confederati proprio nei primi mesi del 1975”, il quale “aveva talmente irrigidito la struttura dei prezzi, a tal punto che, in presenza di un raddoppio del prezzo dell’energia, anche una forte stretta da sola era impotente a impedire che un nuovo equilibrio potesse essere raggiunto senza un’inflazione tale da riallineare prezzi e salari ai costi dell’energia”.
Sembra di capire che la soluzione del problema venisse cercata, dal ministro, nella teoria monetarista in voga all’epoca: quella secondo cui la moneta causa l’inflazione. Da questa teoria consegue che per controllare l’inflazione occorre e basta controllare l’offerta di moneta. Ne deriva quindi che la Banca centrale deve essere indipendente dal potere esecutivo, deve, in qualche modo, ostacolarlo, o quanto meno condizionarne anche la politica fiscale (come ammette lo stesso ministro), lesinandogli i finanziamenti. Questo in nome di un unico obiettivo, il controllo dei prezzi, un obiettivo che si presume essa possa gestire da sola, e al quale si presume abbia diritto di sacrificare tutti gli altri, costituendosi, come espressivamente dice il ministro, come un quarto potere dello Stato: il potere monetario.
Questo il contesto storico, il contesto ideologico, e le motivazioni dichiarate, che necessitano però di un approfondimento. In particolare: siamo sicuri che il merito della disinflazione ricada sul divorzio fra Tesoro e Banca d’Italia, o ci sono anche altri fattori che possono aver contribuito? E i costi del divorzio sono tali da giustificare i risultati conseguiti? E poi, la disinflazione a chi ha arrecato benefici? È vero quello che continuamente si sente ripetere, vale a dire che l’inflazione è la tassa più iniqua perché colpisce i salariati, determinando un calo del potere d’acquisto dei loro redditi? Le classi subalterne hanno beneficiato dal divorzio? E oggi, dopo la crisi, a livello internazionale, l’indipendenza della Banca centrale viene ancora considerata in modo unanime come un baluardo della stabilità economica?
Sono domande cruciali, perché, lo ripeto, se non l’euro, certo la filosofia politica ad esso sottostante nasce dal divorzio. Ne è prova il fatto che il divieto di finanziamento monetario del fabbisogno diventa legge in tutta l’Eurozona con la ratifica del Trattato di Maastricht. È quindi essenziale apprezzare il fondamento (o la mancanza di fondamento) di questa decisione.

Quelli che “il debito pubblico è esploso per colpa della spesa pubblica improduttiva…”
Cominciamo intanto con l’apprezzare i costi che questa decisione ebbe.

3-30

Come si vede nella figura sopra, il debito pubblico esplode negli anni Ottanta, raddoppiando in poco più di un decennio: l’idea che gli italiani in quel decennio siano improvvisamente diventati molto più corrotti e spendaccioni del solito è pittoresca e corroborata da coloriti aneddoti, ma è difficile da credere e da provare scientificamente, anche perché di aneddoti simili, ahimè, è costellata anche tutta la storia precedente e successiva (per non parlare dell’attualità).

Che invece il divorzio sia stato determinante nell’esplosione del debito pubblico italiano, lo ammette tranquillamente lo stesso ministro Andreatta, il quale, da responsabile principale di questa decisione, avrebbe tutti gli interessi a minimizzarne i danni collaterali. Va qui apprezzata l’onestà intellettuale dello studioso, e anche l’impossibilità di coprire con una toppa un buco di queste dimensioni. L’evidenza dei fatti è conclamata: il debito italiano è esploso per colpa dell’innalzamento dei tassi d’interesse determinato dal divorzio, con buona pace di quelli che “la colpa è della spesapubblicaimproduttiva”.

Lo si vede bene nella figura sotto, che riporta due misure del costo medio del debito pubblico italiano espresso in termini reali, sottraendo il tasso d’inflazione.

3-31

Le due “sorprese” inflazionistiche degli anni Settanta, causate dagli shock petroliferi del 1973 e del 1979, avevano portato il costo del debito su valori negativi, attorno al -10 per cento. Il rendimento reale medio dal 1960 al 1980 era stato pari a circa il -1 per cento, un valore basso, ma non distante da quelli registrati nel Regno Unito (0.75 per cento) o negli Stati Uniti (1 per cento). La frattura determinata dal divorzio è evidente. Il tasso d’interesse reale aumenta immediatamente di due punti fra 1981 e 1982, poi si porta rapidamente su valori attorno al 5 per cento, arrivando addirittura a un picco attorno all’8 per cento nel 1992.
L’impatto sulla spesa per interessi è notevole come si osserva nella figura 32. A partire dal divorzio (evidenziato dalla retta verticale tratteggiata) possiamo osservare tre fasi principali, evidenziate dall’ombreggiatura. Nella prima fase, dal 1981 alla crisi del 1992, la spesa per interessi decolla verticalmente, raddoppiando dai 6 punti di Pil del 1981 ai 12 del 1993 (ricordate che nell’anno precedente i tassi di interesse erano stati fortemente innalzati, nel tentativo di difendere la parità della lira nello Sme). Simmetricamente, il fabbisogno primario (cioè al netto degli interessi), scende a picco, passando dai 5 punti del 1981 ai -3 del 1993 (un fabbisogno negativo indica un avanzo, cioè lo Stato, al netto degli interessi, stava incassando più di quanto spendeva). I due movimenti si compensano, e quindi il fabbisogno complessivo rimane più o meno stabile attorno a una media di 11 punti di Pil.
È in questa fase che il rapporto debito/Pil esplode, nonostante, al netto degli interessi, lo Stato sia diventato un risparmiatore netto. Attenzione: la linea tratteggiata che sale, e quella puntinata che scende, nella zona ombreggiata al centro della figura sotto, non sono un mero arabesco, no, sono una cosa diversa: sono un conflitto distributivo. Se nel 1981 lo Stato dava il 5 per cento del Pil ai detentori del debito pubblico (sotto forma di spesa per interessi), e il 5 per cento del Pil alla collettività nazionale (sotto forma di spesa primaria netta), nel 1993, al termine del conflitto, lo Stato dava il 12 per cento del Pil ai detentori del debito, e prendeva il 3 per cento in termini netti dalla collettività nazionale (perché se lo Stato è in avanzo primario significa che i cittadini pagano di tasse più di quello che ricevono per servizi pubblici). E i detentori dei titoli del debito pubblico erano e sono per lo più le grosse istituzioni finanziarie. Chiaro, no? Il divorzio è anche la scelta di trasferire reddito dai contribuenti alle istituzioni finanziarie, una scelta che nelle parole del suo autore appare pienamente consapevole.

3-32

Lo sganciamento dallo Sme frena la dinamica dei tassi, e dal 1993 al 2002 la spesa per interessi prima si stabilizza e poi cala. Il fabbisogno totale crolla dai 9 punti del 1994 a un punto nel 2000, fino al 1996 per ulteriori aumenti dell’avanzo primario, e dal 1996 per la diminuzione della spesa per interessi. Questa dinamica favorisce il rientro del debito, che dai 120 punti del 1994 arriva ai 103 nel 2003. Nel frattempo la spesa per interessi si stabilizza attorno al 5 per cento del Pil, e il fabbisogno complessivo tende a crescere (con fasi alterne) seguendo il fabbisogno primario il quale, però, rimane sempre in territorio negativo (cioè rimane un avanzo).

Lo shock determinato dall’innalzamento degli interessi negli anni Ottanta è notevole e il suo riassorbimento in tempi successivi è stato ostacolato dal fatto che le manovre di austerità hanno compromesso la crescita del Pil.
Per dare un’idea dell’impatto del divorzio sull’accumulazione del debito, la figura sotto mostra le traiettorie che il debito avrebbe seguito sotto alcune politiche monetarie alternative, meno restrittive di quella determinata dal divorzio.

3-34
Si consideri che dal 1981 al 2010 il tasso di interesse sul debito italiano è stato in media pari all’8.5 per cento. Lo scenario A della figura ricalcola la traiettoria del debito nell’ipotesi di perfetto allineamento del costo del debito alla crescita nominale del Pil (pari al 7 per cento nella media del periodo). In questa ipotesi, il rapporto debito/Pil si sarebbe stabilizzato già a partire dal 1989, per poi scendere al valore del 60 per cento nel 2001 e restare stabile attorno a quel livello.

Lo scenario B fa un’ipotesi meno estrema, ipotizzando un tasso di interesse sul debito inferiore di un punto rispetto allo storico (e quindi pari in media al 7.5 per cento dal 1981 a oggi). La figura mostra come un punto di interessi in meno per i trent’anni considerati avrebbe determinato, nel 2010, un rapporto debito/Pil più basso di 35 punti rispetto allo storico (83 invece di 118 punti di Pil).
Queste simulazioni, naturalmente, non hanno alcuna particolare pretesa di scientificità perché sono condotte a parità di altre condizioni, estrapolando con una logica puramente contabile l’identità di accumulazione del debito. Tassi d’interesse più bassi, va da sé, avrebbero avuto effetti a catena su altre variabili economiche. Molti di questi effetti, però sarebbero stati ulteriormente propizi. Ad esempio, i tassi più bassi avrebbero stimolato gli investimenti e il prodotto, favorendo la discesa del rapporto debito/Pil.

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3 thoughts on “La nascita del debito pubblico

  1. Ops, scusa per il precedente commento, non avevo afferrato la sequanza logica degli eventi. Puoi anche cancellarlo.
    Ottimo articolo!

  2. Pingback: Lo SME all’origine del debito pubblico italiano | Pullinpulse's Weblog

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